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一、城市土地復(fù)合利用的相關(guān)概念解析

1、土地復(fù)合利用的內(nèi)涵及特征

土地復(fù)合利用指土地用途分類(lèi)時(shí)單一宗地具有兩類(lèi)或兩類(lèi)以上使用性質(zhì)，包括土地混合利用和建筑復(fù)合使用方式，與控制性詳細(xì)規(guī)劃中的“混合用地”規(guī)劃性質(zhì)相對(duì)應(yīng),，通俗的說(shuō)法就是，一宗地上同時(shí)建設(shè)多種功能的建筑物?！?】體現(xiàn)的是土地用途兼容，常見(jiàn)的混合類(lèi)型包括：商業(yè)與辦公的混合,、商業(yè)與住宅的混合,、住宅與商業(yè)辦公的混合等。以上是狹義的土地復(fù)合利用內(nèi)涵,，側(cè)重于微觀層面對(duì)于平面和立體的開(kāi)發(fā),、建設(shè)、使用,。廣義的土地復(fù)合利用是指將區(qū)域所需的各類(lèi)功能在同一空間內(nèi)系統(tǒng)性地結(jié)合,，側(cè)重于宏觀層面的混合開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略?！?】土地復(fù)合利用是一種緊湊高效,、多樣豐富、整體有序的用地方式,，具有節(jié)能環(huán)保,、節(jié)約資源、宜居宜業(yè),、提質(zhì)增效等特征,。

2,、城市復(fù)合空間的概念

城市復(fù)合空間 (Complex Urban Space)是指在城市發(fā)展中，為了實(shí)現(xiàn)人性化的空間體驗(yàn),、城市空間綜合開(kāi)發(fā)與土地集約利用等方面的有機(jī)結(jié)合,，在城市的某一特定區(qū)域內(nèi)，結(jié)合城市環(huán)境中各功能交錯(cuò)使用的要求,，空間單元之間互相關(guān)聯(lián),、滲透、層疊,，形成多層次,、多含義、多功能的場(chǎng)所,?！?】復(fù)合化的空間不僅是物理空間形態(tài)，更是在功能使用上對(duì)場(chǎng)所的屬性的心理認(rèn)知空間,，體現(xiàn)人,、建筑和自然三者的和諧統(tǒng)一。

二,、關(guān)于城市土地復(fù)合利用的政策及其必然性

1,、相關(guān)政策

2013年底，天津市規(guī)劃局對(duì)于工業(yè)研發(fā)用地,，明確了在單體建筑面積,、綠地率、容積率等方面的具體建設(shè)限制,，相較普通工業(yè)用地和研發(fā)用地,，要求更為嚴(yán)苛，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)研發(fā)類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》,。

2014年初,，上海《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見(jiàn)》,，鼓勵(lì)公共設(shè)施用地,、倉(cāng)儲(chǔ)物流用地根據(jù)業(yè)態(tài)需求進(jìn)行土地混合開(kāi)發(fā)和建筑復(fù)合利用； 《關(guān)于中國(guó)（上海）自貿(mào)區(qū)綜合用地規(guī)劃和土地管理的試點(diǎn)意見(jiàn)》中：在增量用地方面,，按照綜合用地主導(dǎo)用途的不同,，區(qū)分供地方式、出讓底價(jià)等條件,；在存量用地方面,，鼓勵(lì)通過(guò)補(bǔ)地價(jià)將原有工業(yè)用地轉(zhuǎn)為綜合用地。

國(guó)土資源部發(fā)布了《國(guó)土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)【2014】119號(hào)），進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了健全土地節(jié)約集約使用制度,，從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地,，提高城市土地利用率,；浙江省政府出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施“空間換地”深化節(jié)約集約用地的意見(jiàn)》,，旨在進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土空間布局、轉(zhuǎn)變土地利用方式,、提升土地畝產(chǎn)效率,；

2014年底，國(guó)家級(jí)新區(qū)青島黃島新區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于青島西海岸新區(qū)城市建設(shè)綜合用地規(guī)劃和土地管理實(shí)施辦法》,，試行以建筑功能使用需求為主的復(fù)合型用地管理,，以類(lèi)似負(fù)面清單模式明確了不能作為綜合用地的用地類(lèi)型，以及有條件混合的用地類(lèi)型等,。

《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)）,，明確了支持土地復(fù)合利用的情形：鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃建設(shè)多層工業(yè)廠房,、國(guó)家大學(xué)科技園,、科技企業(yè)孵化器，供中小企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn),、研發(fā),、設(shè)計(jì)、經(jīng)營(yíng)多功能復(fù)合利用,。標(biāo)準(zhǔn)廠房用地按工業(yè)用途管理,，國(guó)家大學(xué)科技園、科技企業(yè)孵化器實(shí)行只租不售,、租金管制,、租戶審核、轉(zhuǎn)讓限制的,，其用地可按科教用途管理,。

鼓勵(lì)地下空間開(kāi)發(fā)，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步完善城市停車(chē)場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)及用地政策的通知》（建城〔2016〕193號(hào)）：通過(guò)分層規(guī)劃,，利用地下空間建設(shè)公共停車(chē)場(chǎng)的,，地塊用地規(guī)劃性質(zhì)為相應(yīng)地塊性質(zhì)兼容社會(huì)停車(chē)場(chǎng)用地。對(duì)新建建筑充分利用地下空間,，超過(guò)停車(chē)配建標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)地下停車(chē)場(chǎng),，并作為公共停車(chē)場(chǎng)向社會(huì)開(kāi)放的超配部分，符合規(guī)劃的,，可不計(jì)收土地價(jià)款,。

2、城市土地復(fù)合利用的必然性

土地資源的優(yōu)化配置和集約復(fù)合利用有其必然要求：一、城市化進(jìn)程加快,，要求城市建設(shè)功能的多樣化,，單一的土地用途難以適應(yīng)不斷變化的用地要求；二,、隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái),，原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)派生出很多新功能，并且催生了各類(lèi)新型產(chǎn)業(yè)出現(xiàn),，跨產(chǎn)業(yè)的深度融合等,，按照工業(yè)、住宅,、商業(yè),、辦公等單一土地用途管理，已不能滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)融合,、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)際需求,。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分化，推動(dòng)著土地利用結(jié)構(gòu)的變化,。

當(dāng)前土地資源短缺,，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市土地供給緊張的環(huán)境下，提出城市復(fù)合空間利用,，對(duì)提高城市土地空間使用效率,，減少資源消耗具體重大意義。城市土地復(fù)合利用,，注重土地空間的利用率,，通過(guò)不同用途土地的混合，擺脫傳統(tǒng)的城市空間組合方式,，將城市空間拓展至三維,、四維層面。二維的平面,、三維的立體,、四維指時(shí)間上24小時(shí)將不同的城市功能在同一區(qū)域復(fù)合，充分實(shí)現(xiàn)空間多樣性,，滿足人民生活對(duì)城市基本功能的需求,。

三、杭州城市土地復(fù)合利用的具體應(yīng)用

1,、地下空間的復(fù)合利用——軌道交通及地下空間使用權(quán)有償出讓

杭州城市總體規(guī)劃提出,，將地下空間開(kāi)發(fā)與軌道交通建設(shè)充分結(jié)合，兼顧海綿城市建設(shè),、人民防空,、城市蓄澇和雨水綜合利用。以地下軌道交通線網(wǎng)和站點(diǎn)為軸線，連通2個(gè)主中心,、9個(gè)副中心,、12個(gè)重點(diǎn)片區(qū)，形成開(kāi)放型,、網(wǎng)絡(luò)化的杭州地下城,。2022年杭州亞運(yùn)會(huì)前，杭州將形成“10條軌道普線+1條軌道快線+2條市域線”共計(jì)13條線路,，總長(zhǎng)度達(dá)516公里的城市軌道交通骨干網(wǎng)絡(luò),，實(shí)現(xiàn)十城區(qū)全覆蓋,。

通過(guò)對(duì)軌道交通沿線居住用地,、商務(wù)金融用地、公共設(shè)施用地,、工業(yè)用地等情況的具體分析,，發(fā)現(xiàn)軌道交通建設(shè)對(duì)周邊土地利用的潛在影響，以更好地促進(jìn)軌道交通建設(shè)與周邊土地的復(fù)合利用,，以求得更為合理的城市土地利用模式,。 

（1）TOD模式下的城市土地復(fù)合利用

TOD（Transit Oriented Development，公共交通導(dǎo)向發(fā)展）作為一種基于主張土地利用與公共交通結(jié)合,，促進(jìn)了城市形態(tài)從低密度蔓延向更高密度的,、功能復(fù)合的、人性化的“簇群狀”形態(tài)演變,，為城市提供了一種有別于傳統(tǒng)發(fā)展模式的,、依托公共交通尤其是軌道交通的、新的交通與土地利用集約復(fù)合的模式,。該模式在新加坡,、日本等國(guó)家和地區(qū)有了廣泛的應(yīng)用，并取得了很大成效,。

杭州目前建成的幾種地下空間模式：地鐵,、地下過(guò)街隧道、地下商業(yè)中心,、地下停車(chē)場(chǎng)庫(kù)等,，主要地下空間利用項(xiàng)目有：武林廣場(chǎng)地下商城、慶春廣場(chǎng)地下空間綜合體,、復(fù)興國(guó)際商務(wù)廣場(chǎng)地下綜合體,、華家池商務(wù)綜合體、港龍城商業(yè)綜合體,、奧體博覽城,、杭州創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新天地地下都市綜合體等。

七堡地鐵車(chē)輛段綜合體位于杭甬高速、德勝快速路,、地鐵一號(hào)線圍合而成的三角形區(qū)域,，是杭州城東新城的交通門(mén)戶，項(xiàng)目總占地440畝,。原先規(guī)劃為地鐵車(chē)輛段項(xiàng)目,，但在后來(lái)的土地再開(kāi)發(fā)中，形成了三層的空間復(fù)合開(kāi)發(fā)——在地鐵車(chē)輛段上空10米再造開(kāi)發(fā)地平線,，地面以下是地鐵,，地面至10米的空中是地鐵車(chē)輛段；10米之上又多了一個(gè)大型的住宅小區(qū),，形成了一個(gè)三層“漢堡包”的格局,。再造空中建設(shè)平臺(tái)的成果是：新增土地495畝，可建建筑總面積達(dá)54萬(wàn)平方米,，實(shí)現(xiàn)土地出讓收入44.4億元,。提高了對(duì)土地的使用功能，在原有檢修庫(kù),、綜合維修大樓,、控制中心等地鐵功能建筑之外，新增住宅,、酒店,、寫(xiě)字樓等多種業(yè)態(tài)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，使得軌道交通建設(shè)與高強(qiáng)度土地開(kāi)發(fā)相結(jié)合,。

（2）地下空間使用權(quán)有償出讓

地下空間在城市發(fā)展中承擔(dān)越來(lái)越多的功能,，當(dāng)前城市建設(shè)用地緊張，亟需空間挖潛,，有償出讓獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益是一種相對(duì)高效且可行的方法,。

2014年，杭州市江干區(qū)慶春廣場(chǎng)地下空間項(xiàng)目西至景曇路,，北至慶春銀泰地下室邊線,，東至廣場(chǎng)二號(hào)路，項(xiàng)目為地下三層綜合體,，總建筑面積為77530.9平方米,。

根據(jù)此前的規(guī)劃：項(xiàng)目總停泊車(chē)位約1000個(gè)（其中公共停車(chē)泊位約800個(gè)）。項(xiàng)目地下一層為商業(yè),，地下二層為配套用房和停車(chē)庫(kù),，地下三層為停車(chē)庫(kù)；項(xiàng)目與周邊各商業(yè)主體配建聯(lián)接通道,，與西子百大項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)地下一層,、二層溝通,，與金投大廈、慶春銀泰項(xiàng)目地下一層溝通,，項(xiàng)目一層與南側(cè)地鐵二號(hào)線慶春廣場(chǎng)站做到無(wú)縫銜接,。

杭州市西湖區(qū)五洲國(guó)際廣場(chǎng)項(xiàng)目地下一層商業(yè)于2019年完成有償使用審批，這是杭州西湖區(qū)首宗地下空間有償使用項(xiàng)目獲批,?！逗贾菔袇^(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》的要求，明確辦理范圍為經(jīng)依法批準(zhǔn)建設(shè)的地下建（構(gòu)）筑物所占封閉空間及其外圍水平投影占地范圍的建設(shè)用地使用權(quán),，其中凈高度大于2.2米（含）的可以一并設(shè)立地下建（構(gòu)）筑物的房屋所有權(quán),。

2、低效用地再開(kāi)發(fā)：利用高速公路服務(wù)區(qū),、互通區(qū)及城市交通設(shè)施邊角空地開(kāi)發(fā)建設(shè)物流基地

杭州交聯(lián)物流有限公司前進(jìn)物流中心項(xiàng)目,，位于大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)錢(qián)江通道南接線六工段互通區(qū)，由杭州市交通投資集團(tuán)有限公司下屬的杭州交通物流有限公司負(fù)責(zé)投資建設(shè),，2019年4月竣工,，占地160畝，鄰S9蘇紹高速,，交通區(qū)位優(yōu)越。高速出口互通區(qū)域的土地通常僅能規(guī)劃為綠化用地,，該項(xiàng)目正是將該區(qū)域建成物流基地,，可以有效地分流集聚物流用車(chē)，減輕城市核心區(qū)域的交通擁堵壓力和尾氣污染,。 

根據(jù)《杭州市城市總體規(guī)劃（2001-2020年）》,，物流倉(cāng)儲(chǔ)用地布局：中心城區(qū)規(guī)劃倉(cāng)儲(chǔ)物流用地1.43平方千米，占城市建設(shè)用地的0.33%,。人均物流倉(cāng)儲(chǔ)用地0.36平方米,。規(guī)劃4處物流園區(qū)和14處物流中心，在交通條件較好區(qū)域規(guī)劃配送中心,。社會(huì)性倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施向物流基地方向發(fā)展,，結(jié)合鐵路貨場(chǎng)、高速公路,、國(guó)省道,、港口碼頭等隊(duì)伍交通設(shè)施布置用地。

四,、土地復(fù)合利用可能存在的問(wèn)題及建議

在實(shí)施土地復(fù)合利用項(xiàng)目過(guò)程中,，例如軌道交通周邊的土地利用很難完全按照軌道沿線土地價(jià)值規(guī)律實(shí)施用地的儲(chǔ)備和開(kāi)發(fā)，這可能是由于自然,、經(jīng)濟(jì),、人文,、歷史等各方面的因素的共同作用下，還存在諸如缺乏規(guī)劃管控,、土地利用強(qiáng)度低,、立體復(fù)合程度低等問(wèn)題，直接導(dǎo)致軌道交通利用效率低,、土地資源價(jià)值沒(méi)有得到最大化利用,。

土地的復(fù)合利用，不是單純地提高土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度,，增加容積率或者增加建筑密度,、高度等，應(yīng)該要強(qiáng)調(diào)整體規(guī)劃,、整體開(kāi)發(fā)的原則,，不輕易分割轉(zhuǎn)讓開(kāi)發(fā)，盡量促進(jìn)不同用途之前的功能互補(bǔ),；迎合當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)用地需求,，不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段根據(jù)具體的發(fā)展形勢(shì)作出調(diào)整；增加管理的實(shí)施彈性,，綜合安全,、消防、環(huán)保等客觀要求,，兼顧社會(huì)公共利益需求,，確定各用途用地的合理配比區(qū)間。

以“綠色”為名片,，“努力使杭州成為美麗中國(guó)建設(shè)的樣本”,，這不僅是一句口號(hào)，更是在土地利用過(guò)程中科學(xué)設(shè)置開(kāi)發(fā)強(qiáng)度,，擴(kuò)大綠色生態(tài)空間,，改善人居環(huán)境，彰顯杭州歷史文化和自然景觀特色,。